2015年7月21日 星期二

責任倫理與社會風險:政治治理倫理學之意涵

責任倫理與社會風險:政治治理倫理學之意涵
Ethics of Responsibility and Social Risk: Implications of the Politics of Ethical Governance

李瑞全
國立中央大學哲學研究所

兩蔣時代的中華民國,固然是強人政治下的一黨獨大和政權的壟斷。除了黨與黨國領導人不可改之外,其他的官員卻被加以相當嚴格的政治責任的要求。例如,某年由於一小學畢業旅行,不幸發生船禍,有數名學童淹死,教育部長即自動辭職,表示負責。如果有下屬發生嚴重疏失或違法行為,直屬的上司通常都要自動呈辭,不敢戀棧職位。這種政治負責的態度有時候被視為用過度理想化或過於高度的責任要求,要官員擔負下屬所有的疏失,似乎過於嚴厲。一位教育部長自然不會知道那一家小學畢業生要如何慶祝畢業,一旦出事即要求他下台,似乎不太合理。在兩蔣去世後,民主化的進程中,這種高度政治負責的態度慢慢被解除,有權無責的民選總統似乎更不需要向任何人負責,而官員也只要向長官負責,官員類似的為行政或政策不當下台,負責請辭的例子愈來愈少。現在,甚至明明自己或所主理的政策出了巨大紕漏之事,官員仍然可以好官我自為之。除非上頭的壓力下來,否則縱使國人都罵,官員都處變不驚,不動如山。目前,經過攻黨輪替之後,縱使發生了重大的自然或社會事故,不但最高的領導人都不用負責,更常用以指摘是前朝的疏失,淪為政黨的抗衡和政治考量之爭,從政務官到事務官通常都沒有官員表示負責,也沒有改善的後續工作。官場中人不但沒有真正崇高的為民服務的理想,任由社會輿論口誅筆伐,民生日苦,仍然可以厚顏領取高薪而無慚色。官場中更多是用各種理由來推卸責任。領導階層與官員這種不負責任的氣氛與態度,不但侵蝕了民主政治的向人民負責的義務,已構成人民對政府的冷感與不信任。

近年在台灣發生的許多觸目的天災人禍慘劇,如八掌溪、八八風災的小林村滅村、各地大大小小的火災,以及八仙水上樂園塵爆等事件,還沒有算天天在發生的交通意外之死亡事件,街頭或學校常有無辜被殺的過路人和小孩,等等。這些都是天災人禍,誰該負責?當然每一次事件都有一些當事人牽涉在內,救亡不當或不力也自有許多相關人等要負責任,但這些事件的社會背景與整體的社會安全難道無關?何以風災一來就地動山移,救火總是通道被阻塞,救援人力或工具總是不夠或失效,等等,讓無辜的被淹死或砍殺,讓可以救的活活被大水沖走,被大火吞沒!這是誰的責任?我們組成一個社會或國家,成立各種政府組織,不就只是為了讓大家可以安居樂業,出門在家安全而已?我們為什麼每天看着孩子出門,上學,上班,交遊,都有提心吊胆的感覺,都有忐忑不安的難受?難怪有些人會認為與其活在如此擔心不安、無人負責的民主社會,不如讓一個威權政府強力控制,人人不敢妄動,總比現在無端發生錐心之痛的事件,出了問題,也沒有人真有辦法去解決善後。

國家是所在地區上的最高的管治權力,政府是行使此管治權力的組織。任何管治社會的公共權力,都有維持和保護人民生命財產安全的責任。民主社會並不是一個不用負責的社會,甚至不是當權者下台請辭了事的社會。由於是全體人民的推選,當選者或政黨和所組織的團隊更應對全體人民負最大和最高的責任。政府所要負的責任,不是執法懲罰犯法者或事後的救助補償,而更重要的是如何減少傷害和防止傷害,而這正是政府整體所要完全肩負的責任。任其事即有其責,預防與減低可能的風險或傷害,正是每一政務官與事務官日常所必須負責的事務。在此重申韋伯(Max Weber)的責任倫理,反省民主政治下的社會治理(governance)的政治與行政責任,建立新的治理國家的官箴,實有緊急性與迫切性。

一、韋伯之責任倫理

在著名而影響深遠的”The Vocation of Politics”一文中,韋伯從社會學家的角度對於人類有史以來以迄二十世紀初的歐洲政治有深刻的反省,提出了許多在現代社會的政治領域中很有意義的分析。對於政治方面的社會學分析中,韋伯引論出著名的意向倫理(ethics of intention)與責任倫理(ethics of responsibility)的區分[1]。前者主要是針對來自基督教之目的論的道德思維方式用於政治行動上,即,政治人物自認為自己是存心於在追求實現高貴的理想,如實現聖經中上帝的目的或理想,因而肯定自己在政治上完全是盡義務而且符合道德的行為,因而是一種把義務定位在意向的觀點,故類同於一般所謂義務論。這種政治人物對於自己的失敗常歸詬於一般人之愚昧和非理性,完全不是自己的過錯。韋伯批判此種政治倫理的觀點是不負責任的表現,也不切合人類社會中的真實的政治情況。韋伯提出政治家必須對事實或真實情況有一種熱情的接納,即,承認實況,而不是幻想一理想世界,要完成社會與及人性的改造等。因此,政治人物要對自己的行動採取務實和認真的態度,負起一切的後果和責任。一個政治家必須對自己的政治施為負責,即要認真考量真實的社會狀況與一般人的知識態度等;韋伯認為政治家要對事物的情況保持一種距離,讓自己能保持平靜與專注,作出符合實況比例的評估,由此決定自己的政治行動,而自己亦必須全盤承受失敗,不能推諉。

韋伯以此一區分對政治人物加以不可推諉的批判,即不管當權者用心或動機如何,他必須對自己在政治上的行動和後果負上全責,不可以用任何藉口來逃避責任。因而稱為政治上的責任倫理。在提出政治人物以至管理政務的官員必須負上責任來說,這自是確當的。由此而申展為官員在擔任工作時,對所屬職權內之事都有不可逃避或豁免的責任,所做的決定或行動(或不行動)都是可以被讉責的,即,任何政府職務都有一定的政治責任,不可以動機善良而免責。韋伯在此區隔了政治責任與道德責任,也可以說把政治究責從道德理論,特別是宗教的意向或義務論中解放出來。這一區分對二十世紀的政治哲學實有相當重要的影響。此如羅爾斯日後把他的公義論從涵蓋道德意義的論述,一步步退向純然的政治概念的陳述。這一論述雖然有讓政治論述獨立於道德論述之外,避免了道德論述的爭議,保持政治論述在道德理論之外的中立性,以取得最大的共識。但羅爾斯終究也不能撤除政治論述之道德基礎,諸如公義或公義原則之本具的道德意義,以及政治不能不具備道德的要求,否則政府作為合法使用暴力的組織,缺乏倫理的基礎,政治只有更為腐敗殘暴。

有以中國傳統的官箴源自儒家之道德理論和文化傳統,而其中似無責任倫理的陳述,甚至是與責任倫理相反的觀點,如韋伯以責任倫理相對於傳統基督教的觀點或廣義的義務論觀點為相反的論旨(anti-theses),不能相容[2]。一般人很容易想到中國傳統官員之或是愚忠式的效忠大皇帝,或是士可殺不可辱的行事方式,以聖賢責任自負,如上所述之自以為要一人肩負起所屬的一切大小責任等,都沒有現代國家之權責相當的責任倫理意識。但此種論述和指責實有悖史實。以下試引孟子之說以明傳統官箴的特色。


二、孟子之治理倫理學

孟子發揮孔子之哲學,盛發儒家的政治理論與倫理,不但有民主與民本之基本觀念[3],更有統治者如何治理國家的倫理規範的詳細論述。孟子除了要求統治者在用人與去人(即解職),以至刑罰民不能聽信自己的左右親信,需要聽全國人民的意見和作出事實的考察來決定,同時,孟子對各級官員也有治理的倫理要求。此如下文所述:

孟子之平陸。謂其大夫曰:「子之持戟之士,一日而三失伍,則去之否乎?」曰:「不待三。」「然則子之失伍也亦多矣。凶年饑歲,子之民,老羸轉於溝壑,壯者散而之四方者,幾千人矣。」曰:「此非距心之所得為也。」曰:「今有受人之牛羊而為之牧之者,則必為之求牧與芻矣。求牧與芻而不得,則反諸其人乎?抑亦立而視其死與?」曰:「此則距心之罪也。」他日,見於王曰:「王之為都者,臣知五人焉。知其罪者,惟孔距心。為王誦之。」王曰:「此則寡人之罪也。」(孟子・公孫丑下,2B:4)

孟子顯然有見當地之人民的痛苦,難以為生,使得青壯之士都不得不離鄉別井去尋生路,只有老弱留在破落的農間,因而對治理之官員提出指責。孟子以地方官對有失守土之責的士兵即時開除,進而質問官員對最重要的保民養民之失職,追問其治理責任。官員也總是先為自己解脫,故此地方官,名孔距心,對於未為人民解除痛苦,只能委婉解釋不是自己能力所能做到的。但孟子以此為人民生死存活的大事,實不能坐視不作任何回應。一個有守有為之官員,自應知所進退。如果連對人民最基本而重要的生存都保障不了,爭取不來,則只有自行辭職,掛冠而去。孔距心至此乃自承確有失職之過。孟子並不質疑孔距心治民是抱有良好動機,也許也確實曾努力而為,故孔距心也表示自己在此實有失職,不敢推卸責任。孟子自然也瞭解此一地方官員實受上級或統治者之限制,無法完成自己的道德理想和職責任務。除了質問孔距心之外,孟子也調查和質詢了其他四位官員,得出只有孔距心能自覺承擔治理的責任,其他幾位不但不承認有失職責,相信是用更多藉口為自己辯解。因此,孟子更進而告知齊王。孟子之意是藉此故事一方面用以質問齊王作為齊國最高的統治者,有沒有了解各級官員是否稱職,更進而隱含地質問齊王是否有盡到統治者本身之治理責任。齊王也因而自覺自己實有失治理之倫理責任。當然,齊王或只自覺沒有管理好下屬之官員,並不自覺到自己作為最高統治者之倫理責任。[4]

由此可見,孟子提出治理官員有其職責上的倫理責任,不可以因為上級或環境限制而不履行或推卸責任。此明顯包含了韋伯所謂責任倫理。孟子不同於韋伯的是,韋伯可能更強調政治與倫理之區隔,以強化官員的治理責任,要就其所作所為作出判斷,不能歸於其存心是否道德來確定。但孟子更進而表示此治理責任是出於官員是為人民謀求幸福而來,因為,統治者,包括官員在內,之最基本的治理責任是保障人民安居樂業,「養生送死」無憾。因此,官員固然不能自以為出自良好動機即可免除施政上的責任,但也不可以因為上級所命或所限而免責。此亦表示在孟子和儒者的觀念中,官員與統治者並不是國家的擁有者,天下總是天下人的,不是一家一姓的。因而為官不是為了統治者,而是為人民求幸福。因此,在自己職權之內,官員必須負上治理的倫理責任,如有違民生之福祉而不能辦理,則要據理力爭,爭之而不得則要負上政治責任,自行辭職,不能戀棧職位。

同時,孟子對於最高的統治者也同樣有治理責任的要求。孟子對於統治者如何治理國家有以下一段的說法:
左右皆曰賢,未可也;諸大夫曰賢,未可也;國人皆曰賢,然後察之;見賢焉,然後用之。左右皆曰不可,勿聽;諸大夫皆曰不可,勿聽;國人皆曰不可,然後察之;見不可焉,然後去之。左右皆曰可殺,勿聽;諸大夫皆曰可殺,勿聽;國人皆曰可殺,然後察之;見可殺焉,然後殺之。故曰,國人殺之也。如此,然後可以為民父母。(《孟子梁惠王》下1B:7[5]

孟子認為,統治者對任用以協助自己治理國家的官員不能由自己個人或親信之喜好決定,而需聽取公論和考核其事績來決定,任用賢能的人治理國家是統治者作為人民之父母的職責。孟子不但要統治者在任人或解職時不要聽信自己的親信來決定,而且也不能單單由於言論而入罪,而必須加以核證,即客觀地確立其責任歸屬,才決定相關的責任。此是避免由於誤傳或另有用心之人,包括利益團體或黨派,諸如現代的政黨,利用輿論吹捧或污衊他人,如此不但保證所用的人為賢良有能之士,也不會讓劣幣驅逐良幣,領導人有精明的決斷,亦即保障人民得到良好的治理。

綜言之,孟子之政治治理倫理對於政府和官員的倫理責任可分別用於一般的治理官員,但也可以用於最高的統治者。而治理之倫理責任固然要考察其是否能稱職,而稱職之基準則是能否達到王政仁道的最低要求,即人民養生送死無憾。在上例中,孟子固然以孔距心之自覺有罪為可稍寬貸,但亦得承受其治理不當之倫理責任,不可諉過他人或上司。而最高的統治者則更要肩負知人任用之責,官員之失職即是統治者的責任,孟子並不寬貸。可以說,孟子所代表的儒家的治理倫理實包括韋伯之責任倫理,同時也考量施政者之存心與自我責任之承當,而貫串其中的是治理上必須以民為本的道德要求。


三、保民養民之政治責任

在現代的民主政治中,經過民主選舉而取得治理權力的政黨或候選人只是代理人民施行政治的治理,並不擁有政權。政權乃是國民所共同擁有而不是任何人或政黨所可以掠奪或私有的。民主選舉只是人民交付的政治責任,當選人的職責是為全體國民之福祉來施政。執政者在政治上的責任可大要分為政策與執行兩大類。執政者自然有自己所主張的政策與治理方向,但民意是決定執政者施政是否正當的判準。因此,執政者所推行的政策或決定受到質疑時或反對時,執政者可以把它推上全民公民投票作出判斷。執政者也可以堅決執行,肩負政治責任,由人民於下次選舉時以投票表示支持或反對。如果當政者或政黨所主張的重大政策被人民公投否決之後,這涉及人民表示對政府的不信任,政府即應自動解散下台,進行改選,還權於全體人民,由當選人重新凝聚人民的共識。至於在執行方面,常涉及整個政府的全體公務員的運作,須要依權責來分疏。政策在各個層面的運作是政務官與事務官的共同職責,除了是由於執政者在執行上發生嚴重傷害人民的表現,因而引致管治危機,一般的政治責任或政策責任只由政務官員負責,事務官員只負執行的責任。政治的領導人自須依政治或治理責任而撤換官員,此亦是民主政治的常態。此是治理上的責任倫理的責任歸屬問題。

治理上的政治或倫理責任通常在意外事件出現時被提出,但政府和官員的責任並不只限於一事件之內。在涉及日常施政時出現的巨大傷亡事件,雖然常有特定的自然或人為因素在內,但更重要的是此一災害有沒有作好預防,或預防不足,使巨大傷害發生。這自然是推行政策時沒有仔細衡量真實具體的情況,因此,正如韋伯所提出的,官員不能由於用心良好即可免責,更不能因此而推諉於人民素養不佳而不負責任,也更不能推諉為前朝官員所遺留的缺失,與自己無關。此實是屍位素餐之詞。巨大傷害的出現只是政策或執行政策時隱藏的重大缺失的一次呈現。許多巨大的自然與/或人為災害,其中實有許多日常施政上的嚴重缺失在內,不只是特發事件的因素所決定,而是掌權的官員沒有認真在事前作好處理預防之錯。環境災害即是一具體的例證。平常管理好環境生態之保護,觀察山川地形的變動,山地居住與房屋之風險評估,等等,都是保障和預防災難的必需的預防工作,是釀成或不能降低傷害的失職,是掌權的官員的責任所在。

近日發生的八仙水上樂園塵爆事件,固然有許多人為疏失需要追究,但政府相關的部門沒有對此類大型活動可能產生的災害有所了解,預作防備,加以適當的限制或禁止,發生如此重大的災害,不能只歸罪於某些負責組織或公司的負責人而已,而必須深究職權所在的官員和體制是否有失職失能的情況。由此事件所揭露的政府在防災救災的預備工作與政策安排上,諸如是否有跨部門和具有足夠權力來統一運籌的專責組織,以減低各種傷害,包括受難者和家屬之痛苦與負擔等,在政策與行政上的執行力和效率等,都是一種考驗。政府在此必須嚴格考核,建立有效和有效率的組織團隊,以及修訂和建立相應的法例或監管制度,不能容許有同樣的災難事件發生。這是政府作為保障人民安居樂業的政治和倫理責任。

依生命倫理的分析,不只具體發生的傷害是傷害,使人民產生不必要的風險的制度或政策,都是對人民的傷害。這在日常的生活風險中更明顯。我試以台灣的交通情況來說明。如果以死亡人數來說,台灣每年在交通意外上的死亡數字(不算各級嚴重的傷害數字)是三、四千人以上,我相信是世界最高的交通死亡比率,可說是這次八仙樂園傷亡人數的數倍!但我們似乎視如平常,毫無感覺!親人高高興興出門,卻忽爾傳來天人永隔,此豈能讓人養生送死無憾!台灣的交通死亡意外,可以說無日無之,連我們的新聞界都幾乎不以為交通死亡有何新聞價值,就可想而知我們的日常生活中交通上的風險有多高了!政府在此真的是沒有責任,也無法可施了嗎?此中的問題是我們沒有負責的政府,嚴格執行交通法律,沒有良好規劃和評估人民在上班、上學、休閒等活動中所需要使用的交通工具是否足夠,是否安全,沒有長遠規劃良好和有效率的公共交通體系,使人民不用倚賴有高傷亡風險的機車,減低使用機車的必要性----幾年前已有一數字指出:台灣每家平均有二部半機車,這是一非常不合理的高數目,而由機車引致的車禍和死亡,佔了所有車禍死亡的一半(或以上)----有是因機車車禍而死,也有是被機車撞死的。台灣民眾如此頻密和必要使用機車,是因為許多週邊設備都沒有做到,諸如許多縣市都沒有像樣的公共交通系統,滿足人民在交通上的合理需求,讓人民不得不使用機車,且常是一家數口同坐一車,也常因為沒有行人道而被迫走在馬路上,而承受不必要的風險!請政府官員和執政黨政府不要告訴我們:因為民眾喜歡用機車,因為各級民代的干涉,以及各種政商鈎結,所以政府無能為力,等等,這都是政府不負責任倫理的藉口!這比封建王朝中的統治者與官員更罔顧民生,更不知自己實是在傷害人民!

在這種種不能保障人民生活家居安全的措施與執行上,政府實是在迫害台灣社會中最貧苦無告的人民,特別其中要照顧多名小孩的媽媽!機車眾多只是這一公共交通風險和傷害的指標,我常說,如果有一位總統候選人能提出解決機車所引生的車禍問題,不管他是藍綠統獨,我都一定投他一票!因為,他不但具備了政治責任感,也具備了最低限度的責任倫理,確是為人民福祉而承擔一切政治與倫理責任的執政者。

防止傷害是治理責任的第一原則。預防人民受到傷害,比減少傷害更重要。任何不必要的風險都是對社會和人民的傷害。政府都有責任。當選人的政治責任就是防止任何人受到不必要的風險和傷害。在政治責任面前,沒有天災,只有人禍。這是為政者所必須承擔的責任倫理。





[1] ”The Vocation of Politics”一文中,韋伯主要批判的是依於基督教之目的論式的道德思維方式用於政治行動上的政治思維,此實與倫理學中的義務論,如康德之提出以動機為考量行為的道德價值,或所謂存心倫理學之說實不相干。故本文不用存心倫理學來與韋伯的責任倫理相對而論。
[2] 韋伯此一把責任倫理與義務論視為截然相對反之論旨的說法,也受到不少學者的批評。
[3] 孟子民本之論,眾所周知,但孟子民主之概念卻常被忽視或否認。但孟子明說在禪讓政治中,天子不能以天下與人,實質上是人民決定誰做天子,擁有主權的天子由人民決定,此即主權在民的民主。詳論參見我的《儒家道德規範根源論》第五章。民本是根據民主觀念而來的要求統治者以人民的福祉為依歸的治理模式。
[4] 揆諸引文之義,孟子雖未直陳齊王應負同樣的治理責任,但孟子基本上認為統治者對人民之養生送死有基本的責任,則齊王之治理不當,也應在孟子之批評之內。朱子在此段論述之註解所表示之意義似乎只限於對官員之治理不當之究責,並未提升到對統治者之治理不當的責任要求。此中實涵有儒者對當權者之政治合法性與治理合法性的不同要求在內,本文暫不能詳論。
[5] 此段文獻有很豐富的政治哲學之含義,不能在此詳論請參閱我的《儒家道德規範根源論》第五章,頁220-229,及相關之引文。

*本文原刊於《鵝湖月刊》第481(2015/7)之「中央觀察站」。由於原文校對不足,錯別字不少,現再做校訂和略增數語,以順通文義。

沒有留言:

張貼留言